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张勉励:试析中国援外改革发展的历史阶段及其特征
发布时间: 2019-01-29    作者:张勉励    来源:国史网 2018-11-25
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《亚特兰大号》 www.etm8f.com.cn  ?。圩髡呒蚪椋菡琶憷?,历史学博士,副研究员,中国社会科学院当代中国研究所,100009。

  对外援助(简称援外)是中国对外交往的重要组成部分。改革开放后,根据国内外形势变化和发展的需要,中国政府开始对援外工作进行改革。40年来,中国援外改革不仅丰富了中国特色对外援助的理论与实践,而且成为改革开放事业的一项重大成就,其进程具有比较明显的阶段性特征,对之进行梳理分析,有助于看清援外改革的发展路径和深入理解援外改革的主要内容,也有助于全面总结援外改革的历史经验。

  一、中国援外改革史的不同阶段划分

  近些年,中国对外援助已成为学界研究热点,成果日益丰富。但以援外改革为专题进行历史研究的成果不多,也没有论文专门研究中国援外改革的历史发展阶段这一重要问题。不过,不少相关研究都从各自研究视角进行了历史分期,大体可分为两段论、三段论和四段论。

  持两段论观点的有两种分法。第一种分法是以1995年为分界点。王蔚、朱慧博将援外改革分为探索改革和调整阶段(1979-1994年)以及深化改革阶段(1995年以后)[1];张郁慧表述为中国对外援助的调整与初步改革阶段和进一步改革阶段[2];刘鸿武、黄梅波等则表述为“中国对外援助的徘徊调整与新路径”和“中国对外援助的深化改革与规模拓展”[3]。李小云等持相似观点,认为从20世纪70年代末至90年代中期,中国的对外援助进入了调整时期,90年代中期之后进入了全面推进阶段。[4]第二种分法则以21世纪初为分界点,认为1979-2002年为调整改革时期,2003年以来为新的发展时期。[5]

  持三段论观点的有四种分法。其一,1998年9月,时任对外贸易经济合作部部长的石广生发文指出,1979-1990年,中国对援外方式进行了一些探索性的改革与调整;从1991年至1994年,围绕着帮助受援国发展当地有需要又有资源的中小型项目,并与发展多双边互利合作的经贸关系相结合,对援外工作进一步调整、改革;1995年以后,进行了全面改革。[6]这是笔者目前看到的最早对中国援外改革史进行的阶段划分。其二,商务部研究院编的《中国对外经济合作30年》一书将1979-1994年划分为调整与初步改革阶段,1995-2004年划分为改革与稳步发展阶段,2005年以后划分为全方位发展阶段。[7]其三,李小云、唐丽霞等认为,1979-1994年为调整阶段,1995-2005年为改革深化阶段,2006年以后为全面推进阶段。[8]其四,2010年,时任商务部副部长的傅自应撰文回顾中国对外援助的60年历程,大致将改革开放后划分为20世纪80年代、90年代和进入2l世纪三个阶段。[9]陈松川也采纳了这种以10年为段的分期方法,具体表述为调整阶段(1980-1989年)、改革阶段(1990-1999年)和稳定发展阶段(2000-2010年)。[10]

  持四段论观点的有一种分法,即2011年4月,国务院新闻办公室发布《中国的对外援助》白皮书,在回顾改革开放后中国援外历程时指出:1978年中国实行改革开放后,同其他发展中国家的经济合作由过去单纯提供援助发展为多种形式的互利合作。20世纪90年代,中国在加快从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中,开始对对外援助进行一系列改革,重点是推动援助资金来源和方式的多样化。进入新世纪特别是2004年以来,在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上,中国对外援助资金保持快速增长。2010年8月,中国政府召开全国援外工作会议,全面总结援外工作经验,明确了新形势下进一步加强和改进对外援助工作的重点任务,中国的对外援助进入新的发展阶段。[11]

  从上述历史分期可以看出,中国援外改革具有阶段性发展的明显特征,这是一个基本共识。不过,由于研究视角和判断标准不同,分期多元各异,其中有些观点值得商榷。当然,需要指出的是,“正在进行时”是当代史研究对象的特点之一,不同时期的研究成果有其历史局限性,随着历史的不断演进和积淀,后来的研究结果也会不断更新、深入。总的来说,中国援外改革是一个渐进式、逐级提升的发展过程。综合考量中国对外援助改革的政策、援外方式、改革深度等关键因素,笔者认为,中国援外改革的历史可以分为以下四个阶段:1979-1992年是以改革援外政策为核心的调整探索阶段;1993-1999年是以改革援外方式为核心的重大转变阶段;2000-2009年是以融入国家开放战略为核心的全面发展阶段;2010年以来,是以加强顶层设计和规划为核心的深入发展阶段。这四个阶段的援外改革都具有不同的背景和比较显著的阶段性特征。

  二、以改革援外政策为核心的调整探索阶段(1979-1992年)

  新中国的对外援助始于1950年,它在中国对外战略中发挥了极其重要的作用,但也经历了曲折和失误,特别是在“文化大革命”(以下简称“文革”)期间走了弯路。1978年12月,中共十一届三中全会召开,重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的思想路线,并决定把全党工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来,实行改革开放。自此,中国援外工作迈向改革发展之路,首先是对援外政策进行了大幅调整和改革,对外援助的指导方针、工作重心、任务目标、管理体制等均发生了重大变化。

 ?。ㄒ唬┝苛Χ?、尽力而为

  中国是在自身国力贫弱的情况下开展对外援助的,早期曾提出“积极承担和量力而行相结合”的正确方针。[12]20世纪70年代前期,受主客观因素的影响,援外规模急剧增大。

  1971-1975年,援外支出占同期国家财政总支出的5.88%,其中1973年高达6.92%,与当时的国力不相适应。[13]1978年7月,由于同越南和阿尔巴尼亚关系恶化,中国相继停止了对这两个主要受援国的援助。国内对中国援外的质疑之声一时纷起。在总结经验教训的同时,中央及时统一认识,纠正了一些片面、错误看法,并强调加强同发展中国家的团结合作是中国对外政策的基石,向其提供援助是中国作为社会主义大国的国际义务,是一个带有战略性的问题,援外是必要的,这个基本方针不能动??;同时指出,以往存在的主要问题是“在相当一个时期,对外提供援助没有坚持量力而行的方针,对外援助任务特别是对一些重点国家承担的任务过重,不注意经济规律,浪费比较严重”[14],“现在要根据国家财力、物力的可能,量力而行”[13](p.53)。1979年,中国援外财政支出降至同期国家财政总支出的1%以内,之后再未超过这个比例。(1978-2009年的数据参见张郁慧《中国对外援助研究(1950-2010)》(九州出版社2012年版,第220-221页),2010-2016年的数据根据《中国财政年鉴(2011)》(中国财政杂志社2011年版,第355页)、《中国财政年鉴(2012)》(中国财政杂志社2012年版,第362页)、《中国财政年鉴(2013)》(中国财政杂志社2013年版,第326页)、《中国财政年鉴(2014)》(中国财政杂志社2014年版,第312页)、《中国财政年鉴(2015)》(中国财政杂志社2015年版,第260页)、《中国财政年鉴(2016)》(中国财政杂志社2016年版,第258页)、《中国财政年鉴(2017)》(中国财政杂志社2017年版,第254、338页)相关数据计算得出。)

 ?。ǘ┟嫦蚴澜?,有出有进,有给有取,在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,既帮助受援国的发展,又为国内经济建设服务

  根据对外开放的基本国策,1980年3月,全国外经工作会议提出了新形势下外经工作的方针,即“坚持无产阶级国际主义,坚持援外八项原则,认真做好援外工作,广泛开展国际经济技术合作,有出有进,平等互利,为促进友好国家的经济发展,加速我国四个现代化建设做出应有贡献”。[13](p.53)1983年1月,中国宣布了同非洲国家开展经济技术合作的四项原则,即“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”。[15]新的援外工作指导方针和原则的确定,为中国援外政策带来了两大变革,其影响是重大而深远的。

  第一个变革是中国开始重新接受国际援助?!白粤Ω?,争取外援为辅”是中国共产党在革命战争年代就确定的一项重要对外政策。新中国在成立初期曾接受了苏联的经济和技术援助,但在“文革”期间,自力更生方针遭到曲解和片面强调,接受国际援助成为禁区。总结历史经验和教训,中国政府认识到关起门来搞建设是不行的,中国的发展离不开世界,必须要利用和吸收外国的资金、技术和经验来帮助自身发展。1979年6月,中国与联合国开发计划署签订协定,正式开始接受联合国发展系统的援助。中国还摆脱意识形态的束缚,相继接受日本、澳大利亚、意大利、联邦德国、加拿大等资本主义国家的政府开发援助。到1992年,除接受国际组织和外国政府提供的无偿援助外,中国共借用国际金融组织贷款协议金额173.8亿美元、外国政府贷款协议金额217.5亿美元。[16]成功利用外援,不仅促进了国内建设事业的发展,也使中国在受援过程中更多地了解了国际援助的通行做法和发展理念,为援外改革提供了更多的思路。

  第二个变革是中国对外经济合作改变了以对外援助为主、方式单一的状况,开始积极拓展对外援助、承包工程、劳务合作、投资等多形式、多渠道的互利合作。改革开放后,在和平与发展的时代潮流下,中国援外在经济和发展方面的追求日益凸显,不再过分强调单方面的给予,而是基于国情、世情重新定位,主张对外援助是南南合作的组成部分,不仅要促进受援国的经济发展,而且要为自身的经济建设和改革开放服务?!捌降然ダ?、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则的确定使中国援外政策发生了质的转变。这一转变不仅为援外工作提供了新的时代动力,而且为国际发展合作开辟了新路径。实践证明,多种形式的发展合作和互利共赢比单向援助更具有效性和可持续性。

  此外,援外多边合作政策也发生了转变。尽管中国自1973年开始向联合国发展系统捐款,但实际参与实施多边援助项目则是在改革开放后。自1981年起,中国与联合国开发计划署合作,在华实施发展中国家间技术合作(TCDC)项目。中国还尝试将本国援助同国际金融组织或第三国援助相结合,开辟国际三方合作途径。

 ?。ㄈ┘岢指母锎葱?,不断探索新的援外合作方式,及时调整改革管理机制,走出一条既符合中国国情和国家利益、又适合受援国情况和发展需要的援外道路

  1979年7月,邓小平指出:在援助问题上,方针要坚持,基本上援助的原则还是那个八条,具体办法要修改。[13](p.52)中央强调“对援外工作的管理,要按经济规律办事”。[14](p.729)在对外开放政策的指导下,中国组建了各类国际经济技术合作公司,其数量很快从1979年的5个增加到1983年的48个。[17]1980年12月,根据国家经济体制改革的精神,对外经济联络部尝试用经济手段与行政手段相结合的方式来管理经济援助项目,将承建部负责制改为投资包干制。1983年

  12月,开始全面推广实行承包责任制,并将承包单位改为国务院有关部门或地方人民政府所属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国营企业、事业单位,同时引入竞争机制,部分项目通过招投标择优选定承包单位,项目经费也由实报实销改为包干。在援外方式上,中国摒弃以往怕干涉受援国内政的顾虑,开始对建成援外项目展开参与管理、合作管理、代管经营、租赁经营、合资经营等多种形式的合作。

  援外改革探索初期,中国政府顺应时代潮流,根据国内外形势和发展的需要,解放思想、转变观念,在继续坚持承担援外国际责任的同时,制定新的援外政策和方针,明确了改革开放新时期援外工作的前进方向。这一阶段提出的“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则至今仍具有重大指导意义。以促发展为援外主旨,为中国对外援助迈向更广阔天地打开了大门。

  三、以改革援外方式为核心的重大转变阶段(1993-1999年)

  援外政策的调整和改革为援外工作指明了发展方向,但“按经济规律办事”的实践探索仍在很大程度上受到国内经济体制、援外资金规模、企业状况以及受援国国情等诸多因素的影响。直至20世纪90年代初,国内外形势的变化推动了新一轮援外改革工作的展开。在国际上,多数受援国普遍实行经济自由化和企业私有化,不少国家面对严峻的经济发展形势和巨额债务,既需要中国扩大援助,又希望中国能带来更多的直接投资。在国内,1992年10月,中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。与此相适应,援外工作确定了新的改革方针,进入了以改革援外方式为核心的新阶段,并很快取得实质性突破和重大转变。

  援外工作新的改革方针是:根据形势的变化,调整援助结构,改革援助方式,主要帮助受援国发展当地有需要又有资源的中小型生产项目,并与发展双边、多边经贸关系以及互利合作相结合,促进援外方式、内容和资金来源渠道的多样化,推动中国企业与受援国企业的直接合作,通过援外途径在海外举办合资、合作企业,巩固援助成果,让有限的援外资金在受援国发挥更大的效益,促进受援国和中国的共同发展。[18]这表明,援外改革将主要围绕经济活动展开,重点对象是援外项目的实施主体和资金来源,这是市场经济体制影响援外工作的两个主要因素。

  一是按照政企职责分开、政府转变职能、企业转换机制的原则,由企业取代政府成为援外项目的实施主体,将政府的宏观管理同企业的自主经营有机结合起来。1993年3月,对外经济贸易部发布《关于我部改革援外管理体制的通知》,规定:“一、改变由我部对外援助司和援外项目执行局即中国成套设备出口公司分段管理援外工作的体制,由对外援助司负责归口管理。中国成套设备出口公司由事业单位转为企业,更名为中国成套设备进出口(集团)总公司。二、对外援助司运用行政法规、制度对援外工作进行规范化的宏观调控;运用经济手段保证援外工程的质量和进度;建立实施援外任务的企业总承包责任制;运用竞争机制,通过招标择优选定承担各类援外任务的总承包企业,视项目规模、性质和内容,分别采取相应的方式招标;择优选定技术、咨询、审计单位对援外项目进行设计审查、质量监督、财务审计和工程验收,实现对外援助工作的宏观管理。三、为保证新旧管理体制的平稳过渡,在交替阶段,中国成套设备进出口(集团)总公司受我部委托,继续对目前已确定承包单位的项目和技术(或管理)合作项目行使管理职能;在国家物资管理体制改革前,继续组织援外设备、材料的订货,实行有偿服务”。[19]

  二是要实现援外资金来源的多样化,以有限的援外财政支出拉动更多的发展资金支持。为援外“开源”的最初探索是推动援外项目的合资合作,既吸引企业资金加入援外项目,又帮助双方企业直接建立长期合作关系。1993年,中国政府设立援外合资合作项目基金,其主要资金来源除中国收回的援外贷款外,还包括1991年经国务院批准设立的“多种形式援外专项资金”(“八五”期间每年从国家援外财政支出预算中划出1亿元-2亿元人民币借给中国企业,用于援外项目建成后转为合营、租赁、独资的项目和受援国部分使用中国政府贷款、部分由中国企业投资的项目。),以及基金本身有偿使用回收的借款本金、基金使用费等收入[20]。至1999年,中国企业在33个国家启动实施了制衣、制药、农业种植、建材加工、食品加工等67个援外合资合作项目。[21]

  为援外“开源”带来实质性重大转变的是金融资本的引入。1994年,中国政府根据十余年来作为受援国的成功经验,借鉴国际发展援助中的通行做法,开始与一些受援国探讨政府贴息优惠贷款方式,即由银行提供具有官方发展援助性质的优惠贷款,其优惠利率与中国人民银行公布的基准利率之间的利息差额由国家援外财政补贴,贷款主要用于中国企业与受援国企业合资合作建设、经营的生产性项目和资源开发项目,建设经济基础设施和社会公共设施项目,以及提供中国生产的成套设备和机电产品等。4月,中国进出口银行成立。这家直属国务院领导的国家政策性银行,成为中国政府指定的援外优惠贷款承贷银行,实行自主、保本经营和企业化管理。6月,国务院做出决定:援外方式一定要改革,应采取赠款、政府贷款贴息、中外合资合作等多样化方式进行援外,要提高援外效益。1995年5月16日,国务院《关于改革援外工作有关问题的批复》提出改革的主要内容:一是在援助结构上主要扩大政府贴息优惠贷款的规模,提高无偿援助的比例;二是在项目选择上,重点放在受援国需要的中小型生产项目;三是在援助方式上推动援外项目合资合作;四是在资金渠道方面,将政府援外资金与银行贷款结合起来,并适当将有关企业的资金吸纳到援外项目执行中。[22]10月17-19日,全国援外改革工作会议在北京召开?;嵋榫龆ǎ杭岢衷夤ぷ骰痉秸?,既要发扬援外工作的优良传统,又要在新形势下改革创新。创新的重点就是推行两种新的援外方式,即政府贴息优惠贷款和援外项目合资合作。[23]到2000年底,中国已同48个国家签署优惠贷款协议78笔,“外经贸部向中国进出口银行推荐124个项目,进出口银行评估通过了75个项目,中国企业实施项目54个”。[24]

  这一阶段援外方式的重大变革,将原来单纯以政府为主体的传统援助合作,转变为政府宏观主导、企业自主实施、金融资本支持的新型开发性经济合作。1993-1999年间,中国将援外项目的合资合作和援外优惠贷款方式从非洲逐步推广到亚洲、拉美、南太平洋岛国和欧洲的发展中国家,为新世纪“走出去”战略的实施铺路架桥,发挥了很好的先导作用。值得一提的是,冷战结束后,西方发达国家一度减少官方发展援助,与之相反,中国援外财政支出在改革推动下自1993年进入持续增长期,当年达到18.5亿元人民币,至1999年达到39.2亿元人民币,是1993年的2.1倍,年均增长14.2%。(根据《中国财政年鉴(1994)》(中国财政杂志社1994年版,第349页)、《中国财政年鉴(1995)》(中国财政杂志社1995年版,第343页)、《中国财政年鉴(1996)》(中国财政杂志社1996年版,第463页)、《中国财政年鉴(1997)》(中国财政杂志社1997年版,第393页)、《中国财政年鉴(1998)》(中国财政杂志社1998年版,第354页)、《中国财政年鉴(1999)》(中国财政杂志社1999年版,第386页)、《中国财政年鉴(2000)》(中国财政杂志社2000年版,第338页)相关数据计算得出。)

  四、以融入国家开放战略为核心的全面发展阶段(2000-2009年)

  世纪之交,为充分利用好国内外两种资源、两个市场,全面提高对外开放水平,中国加快了参与经济全球化的步伐,在推进加入世界贸易组织的同时,将“走出去”确定为关系发展全局和前途的重大国家战略,并积极参与多边外交,着力拓展区域经济合作。

  2000年前后,国务院相继发出一系列文件:《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务意见的通知》(1999年)、《国务院办公厅转发外经贸部等部门关于大力发展对外承包工程意见的通知》(2000年)、《国务院办公厅转发外经贸部等部门关于在新形势下进一步做好我国对外援助工作若干意见的通知》(2000年)、《国务院办公厅转发外经贸部等部门关于加强同发展中国家经贸关系若干意见的通知》(2000年),[25]对实施“走出去”战略做出部署,其中一个重要路径就是将对外援助与实施“走出去”战略有机结合起来。具体来说,就是在“大经贸”发展战略格局下,一方面,国家鼓励有实力的企业,充分利用中国对外援助在发展中国家的广泛影响,既从援外政策、援外优惠贷款、合资合作项目基金中得到有力支持,又依托援外项目在受援国赢得声誉、开拓市场和站稳脚跟;另一方面,要求援外工作在保证外交工作需要的同时,必须配合国内经济发展需要,调整援外合资合作项目基金和援外优惠贷款的使用方向,与国内产业结构调整、国有企业改革相结合,有效促进外贸出口、海外投资、承包工程和劳务合作,带动中国企业、中国制造走入受援国,为双方互利合作、共同发展服务。

  21世纪,中国政府积极开展多边外交和推动区域经济合作。2000年10月,中非合作论坛正式成立,为中国同非洲国家开展集体对话和务实合作搭建重要平台。自此,中国政府将对非援助纳入中非合作论坛机制,在每三年一届的论坛上,中方都会提出发展领域的“一揽子”合作措施和目标,并重信守诺、认真履行。中国援助非洲的领域和规模随之迅速扩大,援助方式也不断丰富,主要包括增加援非优惠贷款,减免非洲重债穷国和最不发达国家的政府无息贷款债务和输华商品关税,设立各种专项基金和贷款(“中非发展基金”、“非洲人力资源开发基金”、“非洲中小企业发展专项贷款”等),建设境外经济贸易合作区和农业技术示范中心,援建医院、疟疾防治中心、学校、妇女培训与交流中心,派遣医疗队、农业技术组和青年志愿者,增加非洲国家政府奖学金名额,实施清洁能源项目和“中非联合研究与技术示范项目”,启动了“中非高校20+20合作计划”、“中非科技伙伴计划”、“中非联合研究交流计划”和“非洲人才计划”等。

  以中非合作论坛为先导,中国还通过中国—东盟领导人会议(1991年启动)、上海合作组织(2001年启动)、中国—葡语国家经贸合作论坛(2003年启动)、中国—加勒比经贸合作论坛(2005年启动,2015年升级为“中国—拉美和加勒比国家共同体论坛”)、中国—太平洋岛国经济发展合作论坛(2006年启动)、中国—中东欧国家合作(即“16+1”合作,2012年启动)等区域合作机制,就中国参与区域发展合作进行深入探讨,多次提出区域援助的“一揽子”整体措施和目标并积极付诸实施??梢运?,针对世界不同区域进行整体援助目标规划,将对外援助纳入区域合作机制,是新世纪中国援外工作的主要特色之一。

  联合国是中国参与全球发展合作的重要平台。2000年9月,联合国成员国在联合国千年首脑会议上共同签署了《联合国千年宣言》,其中就提出了2015年底前使世界上每天收入低于1美元的人口比例和挨饿人口减少一半的目标。[26]作为联合国中最大的发展中国家,中国不仅将自身发展目标与千年发展目标相结合,而且将推动实现千年发展目标确定为新世纪中国援外工作的一项重要任务。在联合国成立60周年首脑会议发展筹资高级别会议(2005年)和联合国千年发展目标高级别会议(2008年、2010年)上,中国领导人相继向世界宣布了中国支持发展中国家加快发展的5项举措、中国促进实现千年发展目标的6项援助举措和中国进一步加强和改进援外工作的6项措施,主要包括:向最不发达国家给予零关税待遇和债务减免,增加对发展中国家优惠贷款和优惠出口买方信贷融资支持、帮助加强基础设施建设、推动双方企业开展合资合作,增加公共卫生援助、农业和粮食援助,援建清洁能源和环保项目,加大人力资源开发合作力度等。[27]到2015年9月联合国发展峰会通过2030年可持续发展议程时,中国已向120多个发展中国家提供了支持和帮助,这是中国发挥负责任大国作用和推动和谐世界建设的实际行动。[28]

  总体上,这一阶段的援外改革核心就是将援外工作融入国家开放战略,通过一个路径(与“走出去”战略相结合)、两种发展合作平台(区域合作机制和联合国发展合作平台),从地区和世界发展合作的更高层面,落实整体合作措施和目标,在配合外交工作和对外经济合作的同时,反过来也借助中国对外交往舞台的扩大和经济实力的提升,增强了对外援助的目标性和有效性,丰富了援助内容和形式,提升了援助规模和水平,初步构建起从政府到企业、金融机构、社会组织和个人的立体发展合作框架,在经济基础设施建设、工农业生产、能源和资源开发、社会公共设施、紧急人道主义援助、人力资源开发合作、减免债务和关税等诸多领域形成全面发展的局面。

  援外规模的快速增长是这一阶段的另一个突出特征。中国援外财政支出在2000年为45.88亿元人民币,2002年突破50亿元人民币,2007年突破100亿元人民币,至2009年达到132.96亿元人民币,其中2004-2008年,连续五年保持两位数的增长率,年均增长19.5%。值得一提的是,这波增长是以中国扩大对外开放为背景,建立在国家经济实力持续快速增长的基础之上的。尽管2009年的援外财政支出达到2000年的2.9倍,但在国家财政总支出中的比例却从0.29%降至0.17%,这与20世纪70年代前期援外规模的急剧增长形成了鲜明对照。(根据《中国财政年鉴(2001)》(中国财政杂志社2001年版,第282页)、《中国财政年鉴(2003)》(中国财政杂志社2003年版,第283页)、《中国财政年鉴(2005)》(中国财政杂志社2005年版,第279页)、《中国财政年鉴(2006)》(中国财政杂志社2006年版,第313页)、《中国财政年鉴(2007)》(中国财政杂志社2007年版,第315页)、《中国财政年鉴(2008)》(中国财政杂志社2008年版,第337页)、《中国财政年鉴(2009)》(中国财政杂志社2009年版,第411页)、《中国财政年鉴(2010)》(中国财政杂志社2010年版,第371页)、《中国财政年鉴(2017)》(第338页)相关数据计算得出。)

  五、以加强顶层设计和规划为核心的深入发展阶段(2010年以来)

  2010年8月13-14日,国务院在北京召开第九次全国援外工作会议,这是21世纪第一次全国援外工作会议?;嵋樽芙崃?0年来援外工作的基本经验,对援外工作的重点进行了新的部署。国务院总理温家宝在会上讲话时指出:“当今世界正在经历前所未有的大发展、大变革、大调整,必须从全局和战略高度,深刻认识新形势下我国援外工作面临的机遇和挑战,深刻认识加强和改进援外工作的重要性和紧迫性”。他强调,做好新形势下的援外工作,一要着力优化对外援助结构,二要着力提高对外援助质量,三要着力增强受援国自主发展能力,四要着力完善对外援助体制机制。[29]12月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步加强和改进新形势下对外援助工作的意见》。[30]

  2012年中共十八大后,中国领导人先后提出“人类命运共同体”、正确的义利观、“一带一路”倡议、五大发展理念等,对援外工作赋予了新的要求和目标。中国利用联合国成立70周年系列峰会、气候变化巴黎大会、中非合作论坛约翰内斯堡峰会、“一带一路”国际合作高峰论坛等重大国际场合相继宣布一系列援助倡议和举措。随着这些措施的出台和落实,援外改革进一步加速深化,核心是创新思路,加强顶层战略规划、统筹管理和制度建设,完善对外援助体制机制,全面提升管理水平、执行能力和保障能力。

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  中国政府针对中国与发展中国家合作关系陆续发布了一系列政策文件:《中国与非洲的经贸合作》(2010年、2013年)[31]、《中国—东盟合作:1991-2011》(2011年)[32]、《中国的对外援助》(2011年、2014年)[33]、《中国对非洲政策文件》(2015年)[34]、《中国对阿拉伯国家政策文件》(2016年)[35]、《中国对拉美和加勒比政策文件》(2016年)[36]等。同时,全面完成了覆盖全球的援外国别指导意见的编制工作,并加快制定对外援助中长期政策指南。2017年2月6日,中央全面深化改革领导小组第32次会议审议通过了《关于加强党对地方外事工作领导体制改革的实施意见》、《关于改革驻外机构领导机制、管理体制和监督机制的实施意见》、《关于改革对外工作队伍建设的实施意见》和《关于改革援外工作的实施意见》?;嵋榍康?,要优化援外战略布局,改进援外资金和项目管理,改革援外管理体制机制,提升对外援助综合效应。[37]

 ?。ǘ┐罅ν平酝庠贫然?、规范化和法制化建设

  在援外项目管理上,中国逐步建立了援外项目储备制度;引入专家咨询、论证制度;改进监理制度;加强后评估工作,启动编制各类项目后评估指标体系;按优质优价原则完善招标竞争制度;建立以合同管理为核心的管理体系,创新引入“项目管理+工程总承包”模式;建立对外援助实施主体诚信评价体系;等等。商务部自2013年3月正式启动援外项目管理体制改革以来,全面梳理并废止原有138项规章制度,并围绕“五横”(企业资格、项目立项、招投标、合同管理、项目评估五大综合管理环节)、“五纵”(成套项目、物资援助、技术援助、人力资源开发、青年志愿者五种具体项目类型)构建起新的援外项目管理制度框架。[38]2014年11月15日,商务部颁布《对外援助管理办法(试行)》。[39]这是中国政府首次出台援外管理方面的综合性部门规章,虽非国家立法,但它体现了一段时期以来援外改革的成果,为改革举措的后续落实提供了制度依据,在依法援外的改革之路上向前迈出了重要一步。管理办法颁布本身也是一项改革举措,它标志着国家援外管理的重点已经转移到宏观政策研究、法规制度建设、项目立项和评估以及援外国别政策管理与中长期规划这些工作上来。

  (三)进一步改革援外管理体制机制,加强顶层设计

  2008年,援外工作的归口主管部门商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构,正式成立对外援助部际联系机制,以加强统一管理和部门协作。2011年2月,部际联系机制升格为部际协调机制,商务部主持召开了24个成员单位有关负责人参加的首次全体会议,确定了机制工作目标、主要任务和组织机构,通过了机制工作规则。2012年3月,援外部际协调机制第二次全体会议召开,机制成员单位由24个部委增加到33个。[40]商务部还在部内建立了援外司同各司局间的援外工作联系机制,与地方省区商务部门建立部省合作机制,并根据不同领域的援外工作建立相应的制度化平台,如优惠贷款联席会议工作机制、紧急人道主义援助联动工作机制、援外项目巡检机制等。不过,相较援外形势发生的巨变,这些改革措施仍显力度不足,滞后于发展需要。

  首先,援外规模大幅增长,特别是资金结构已发生根本转变。近几年,中国援外财政预算都在200亿元人民币左右,其中援外财政决算支出在最高年份2015年达到193.87亿元人民币,分别是1979年、1992年、1999年和2009年的19.7倍、11.7倍、4.9倍、1.5倍。(根据张郁慧《中国对外援助研究(1950-2010)》(第220页)、《中国财政年鉴(2000)》(第338页)、《中国财政年鉴(2010)》(第371页)、《中国财政年鉴(2016)》(第258页)数据计算得出。)援外优惠贷款从1995年到2009年底累计金额达735.5亿元人民币,同期援外财政支出为965.15亿元人民币。

  2010-2012年,援外优惠贷款497.6亿元人民币,超过同期援外财政支出的462.18亿元人民币,占同期对外援助总额的55.7%,表明金融资本的投入已经超过了财政投入。(根据《中国的对外援助》(《人民日报》2011年4月22日)、《中国的对外援助(2014)》(《人民日报》2014年7月11日)、《中国财政年鉴(1996)》(第463页)、《中国财政年鉴(1997)》(第393页)、《中国财政年鉴(1998)》(第354页)、《中国财政年鉴(1999)》(第386页)、《中国财政年鉴(2000)》(第338页)、《中国财政年鉴(2001)》(第282页)、《中国财政年鉴(2002)》(中国财政杂志社2002年版,第295页)、《中国财政年鉴(2003)》(第283页)、《中国财政年鉴(2004)》(中国财政杂志社2004年版,第275页)、《中国财政年鉴(2005)》(第279页)、《中国财政年鉴(2006)》(第313页)、《中国财政年鉴(2007)》(第315页)、《中国财政年鉴(2008)》(第337页)、《中国财政年鉴(2009)》(第411页)、《中国财政年鉴(2010)》(第371页)、《中国财政年鉴(2011)》(第355页)、《中国财政年鉴(2012)》(第362页)、《中国财政年鉴(2013)》(第326页)相关数据计算得出。)

  其次,中国同发展中国家的经贸关系已从“援助时代”转入援助、贸易和投融资全面发展合作的新时期,合作领域已从基础设施、工农业生产向金融、旅游、减贫、环境?;?、能源建设等更宽领域拓展。以同非洲国家经贸关系为例,中非贸易额1980年才超过10亿美元,2000年迈上百亿美元台阶,2008年突破1000亿美元,2009年中国首次成为非洲第一大贸易伙伴国[41](保持至今),2014年达到2219亿美元[42]。2014年,中国对非非金融类直接投资存量超过了300亿美元,是2000年中非合作论坛启动时的60倍,已有3000多家中国企业在非洲投资兴业。[43]2015年12月,中非合作论坛约翰内斯堡峰会一致同意将中非新型战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系。习近平在峰会上提出未来三年中方将着力实施工业化、农业现代化、基础设施、金融、绿色发展、贸易和投资便利化、减贫惠民、公共卫生、人文、和平与安全等“十大合作计划”。[44]可以看到,经过21世纪以来的快速提升,中非发展合作已经远远超越了传统的经济技术援助。

  最后,全球治理体系正处于大变革时代,发展议题占据着核心位置,而中国已成为全球第二大经济体、世界第一大贸易国、世界第二大对外投资国,需要在变革中占据主动、掌握话语权,不仅是参与国际发展议程的落实,更要参与其制定。中共十八大以来,中国加速全面参与全球治理和国际发展合作的进程,提出推动建设人类命运共同体和“一带一路”倡议。从丝路基金(2014年)、中国气候变化南南合作基金(2015年)、金砖国家新开发银行(2015年)、南南合作援助基金(2015年)、亚洲基础设施投资银行(2015年)到中国—联合国和平与发展基金(2016年),中国参与的深度、广度、力度也在持续加大。

  中国政府逐渐认识到,传统的援外工作管理体制已不能适应新的发展要求,必须构建战略主导、统一对外、高效运转、各方调动的管理体制,从全局和战略的高度对中国参与国际发展合作的前景进行顶层设计。2017年10月,中共十九大召开,做出中国特色社会主义进入新时代的重大论断。在国家发展新的历史方位上,援外改革迎来重大契机。2018年,在中央新一轮机构改革部署中,《关于国务院机构改革方案的决定》于3月17日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上获得通过。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出:为充分发挥对外援助作为

  大国外交的重要手段作用,加强对外援助的战略谋划和统筹协调,推动援外工作统一管理,改革优化援外方式,更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”等,将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合,组建国家国际发展合作署,作为国务院直属机构。其主要职责是拟订对外援助战略方针、规划、政策,统筹协调援外重大问题并提出建议,推进援外方式改革,编制对外援助方案和计划,确定对外援助项目并监督评估实施情况等。对外援助的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。[45]4月,国家国际发展合作署正式成立,将这一阶段的援外改革推向高潮。

  40年来,中国从改革援外政策到改革援外方式,从将对外援助融入国家开放发展战略到加强援外顶层设计,探索出一条有中国特色的援外道路。中国的对外援助不仅为国际发展合作贡献了中国力量,更为解决全球发展问题贡献了中国经验、中国智慧和中国方案。如何应对新形势下的机遇和挑战,中国的援外改革依然任重道远。

  [参引文献]

 ?。?]王蔚、朱慧博:《简析改革开放以来中国的对外援助》,《毛泽东邓小平理论研究》2008年第8期。

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 ?。?]李小云、王伊欢、唐丽霞编著:《国际发展援助——中国的对外援助》,世界知识出版社2015年版,第96-97页。

 ?。?]湛柏明主编:《国际经济合作》,复旦大学出版社2007年版,第249-250页。

 ?。?]石广生:《对外开放20年》,中共中央宣传部宣传教育局编:《改革开放20年》,学习出版社1998年版,第69-71页。

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 ?。?]李小云、唐丽霞、武晋编著:《国际发展援助概论》,社会科学文献出版社2009年版,第329-334页。

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 ?。?7]《胡锦涛出席联合国成立六十周年首脑会议开幕式在首脑会议发展筹资会上宣布中国为支持发展中国家加快发展而采取的重大举措》,《人民日报》2005年9月15日;《温家宝出席联合国千年发展目标高级别会议并作主旨发言》,《人民日报》2008年9月26日;《温家宝出席联合国千年发展目标高级别会议并发表讲话》,《人民日报》2010年9月24日。

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 ?。?9]《全国援外工作会议在京召开胡锦涛会见与会代表温家宝作重要讲话》,《人民日报》2010年8月15日。

 ?。?0]《王和民同志与援外司等部门主要负责人进行座谈》,中央纪委国家监委驻商务部纪检监察组网,//jcj.mofcom.gov.cn/article/dt/sw/201102/20110207405692.shtml,2018年1月15日。

 ?。?1]《中国与非洲的经贸合作》,《人民日报》2010年12月24日;《中国与非洲的经贸合作(2013年)》,《人民日报》2013年8月30日。

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 ?。?4]《中国对非洲政策文件》,《人民日报》2015年12月5日。

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 ?。?7]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议》,中华人民共和国中央人民政府网,//www.gov.cn/xinwen/2017-02/06/content_5165887.htm,2017年2月6日。

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 ?。?1]《中国与非洲的经贸合作》,《人民日报》2010年12月24日。

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